Porquê incentivos à contratação raramente criam emprego líquido

Incentivos à contratação são apresentados como instrumento de política activa de emprego em Portugal e na União Europeia. Governos justificam programas de hiring subsidies com a promessa de criação líquida de emprego e redução de desemprego estrutural. A taxa de desemprego em Portugal foi 6,4% em 2024 e desceu para 5,8% no quarto trimestre de 2025, segundo o INE. O discurso político sugere que parte deste resultado se deve a programas de apoio à contratação.

A evidência empírica conta outra história. Meta-análises internacionais de programas de hiring subsidies mostram que entre 60% e 90% dos postos de trabalho financiados teriam sido criados de qualquer modo. O fenómeno chama-se deadweight loss — subsidiar o inevitável. O efeito líquido sobre o emprego agregado é próximo de zero ou negativo quando se contabilizam efeitos de substituição e deslocamento.

A tese é incómoda porque contraria o consenso político e a intuição de senso comum. Mas é defensável com dados. Incentivos à contratação são instrumentos de optimização orçamental para empresas, não motores de criação de emprego. Políticas eficazes de emprego exigem foco em produtividade, qualificação e investimento produtivo — não em subsídio ao status quo.

O argumento

Deadweight loss: subsidiar o inevitável

O problema central dos incentivos à contratação é o deadweight loss. Ocorre quando o subsídio financia uma decisão que a empresa tomaria de qualquer modo. A empresa contrataria o trabalhador porque tem procura efectiva, capacidade instalada e margem operacional que o justifica. O incentivo não altera a decisão — apenas reduz o custo.

Meta-análises de programas de hiring subsidies em países da OCDE estimam que o deadweight loss se situa entre 60% e 90%. Isto significa que, para cada 10 postos de trabalho financiados, entre 6 e 9 teriam sido criados sem o incentivo. O custo por posto de trabalho líquido criado torna-se exponencialmente elevado.

Empresas optimizam a captação de subsídios ajustando o timing de contratação, não o volume total. Uma PME que planeava contratar em Março antecipa para Janeiro se o programa abre nessa data. A contratação acontece, o subsídio é capturado, mas o emprego agregado não aumenta. O Estado financia uma transferência de riqueza, não uma criação de valor.

O tecido empresarial português amplifica este efeito. Portugal tem 532.174 sociedades não financeiras, das quais 99,9% são PME, segundo o INE. As PME portuguesas têm baixa margem operacional e sensibilidade elevada a custos laborais unitários. Mas as decisões de contratação são maioritariamente determinadas por procura efectiva, não por custo marginal do trabalho. Se não há encomendas, não há contratação — com ou sem incentivo.

Efeitos de substituição e deslocamento

O segundo problema é o efeito de substituição. Incentivos dirigidos a grupos específicos — desempregados de longa duração, jovens, maiores de 45 anos — criam um incentivo perverso: deslocar trabalhadores não elegíveis em favor de elegíveis, sem aumento líquido de emprego.

Uma empresa com 50 trabalhadores e orçamento para contratar mais dois pode optar por despedir um trabalhador não elegível e substituí-lo por dois elegíveis, capturando o subsídio. O emprego líquido aumenta uma unidade, mas o custo público financia dois postos. A eficiência do programa colapsa.

O terceiro problema é o efeito de deslocamento entre empresas. Incentivos à contratação alteram a competitividade relativa no mercado. Empresas com acesso ao incentivo reduzem custos laborais unitários e ganham margem para baixar preços ou aumentar investimento. Empresas concorrentes sem acesso ao incentivo perdem quota de mercado e podem reduzir contratação ou despedir.

Este efeito de equilíbrio geral raramente é medido em avaliações de impacto de programas nacionais. As avaliações focam-se em empresas beneficiárias, não no sistema económico agregado. O resultado é uma ilusão estatística: o programa parece funcionar porque as empresas subsidiadas contratam mais. Mas o emprego agregado não aumenta porque outras empresas contratam menos.

Evidência empírica: o que dizem as avaliações rigorosas

Estudos com desenho experimental ou quasi-experimental — os únicos que permitem inferência causal — mostram efeitos líquidos próximos de zero ou negativos. Programas dirigidos a desempregados de longa duração têm maior eficácia que subsídios genéricos, mas mesmo nesses casos o efeito líquido é modesto.

A literatura internacional identifica condições sob as quais hiring subsidies podem funcionar: programas temporários, condicionados a grupos com barreiras estruturais de acesso ao emprego, com monitorização rigorosa e avaliação ex-post obrigatória. Programas genéricos, permanentes ou sem condicionalidade falham sistematicamente.

Em Portugal, avaliações ex-post rigorosas são raras. A maioria dos relatórios de execução de programas limita-se a indicadores de execução orçamental — quantas empresas aderiram, quantos postos de trabalho foram financiados, quanto foi gasto. Não há grupo de controlo, não há análise contrafactual, não há medição de efeito líquido.

Esta ausência de avaliação rigorosa perpetua o problema. Programas ineficazes são renovados porque não há evidência de falha. A falta de evidência é interpretada como ausência de problema, quando deveria ser interpretada como falha de governança.

A objecção mais forte

A objecção mais forte à tese é pragmática: mesmo que o efeito líquido seja modesto, incentivos à contratação têm valor político e social imediato. Reduzem o custo de contratação para empresas em dificuldade, aceleram a transição de desempregados para o mercado de trabalho e sinalizam compromisso governamental com o emprego.

Há casos documentados de empresas que contrataram mais cedo ou em maior volume devido ao incentivo. Uma PME com margem apertada pode adiar contratação por seis meses até consolidar fluxo de caixa. O incentivo elimina esse risco e acelera a decisão. O trabalhador entra seis meses mais cedo no mercado, ganha rendimento, paga impostos, consome. O efeito multiplicador pode compensar o deadweight loss.

Além disso, programas de hiring subsidies têm custo administrativo baixo comparado com outras políticas activas de emprego. Não exigem formação, acompanhamento ou infraestrutura pública pesada. O subsídio é transferido directamente para a empresa via redução de contribuições sociais ou crédito fiscal. A execução é rápida e a adesão é elevada.

Finalmente, a objecção política: na ausência de alternativas viáveis, eliminar incentivos à contratação sem substituí-los por outra política de emprego é irresponsável. O desemprego tem custos sociais elevados — perda de competências, exclusão, pressão sobre sistemas de protecção social. Qualquer instrumento que reduza esses custos, mesmo modestamente, justifica-se.

Porque a tese ainda vence

A objecção tem razão num ponto: incentivos à contratação têm valor de sinalização política e podem acelerar decisões marginais. Mas falha em três dimensões críticas.

Primeiro, o custo de oportunidade. Cada euro gasto em hiring subsidies com deadweight loss de 70% é um euro que não foi investido em política com maior retorno. Incentivos ao investimento produtivo e I&D têm maior multiplicador de emprego a médio prazo. O SIFIDE II oferece dedução até 82,5% de despesas em I&D, com efeito demonstrado em inovação e capacidade produtiva. Políticas de qualificação e upskilling têm retorno superior a subsídios directos à contratação.

Segundo, o efeito de dependência. Empresas que capturam subsídios repetidamente ajustam o modelo de negócio à disponibilidade de incentivos, não à criação de valor. O subsídio torna-se parte da estrutura de custos esperada. Quando o programa termina, a empresa enfrenta choque de custo e pode despedir. O emprego criado é temporário, o custo público é permanente.

Terceiro, a ilusão de eficácia. Programas sem avaliação rigorosa perpetuam-se porque não há evidência de falha. A ausência de dados não é neutralidade — é captura institucional. Políticas ineficazes ocupam espaço orçamental e político que poderia ser usado para alternativas com maior impacto. Incentivos à formação enfrentam problema semelhante: alta adesão, baixo impacto mensurável, renovação automática.

A tese vence porque o ónus da prova deve estar em quem defende a política, não em quem a questiona. Se um programa custa centenas de milhões de euros por ano e não tem avaliação rigorosa de impacto, a presunção deve ser de ineficácia até prova em contrário.

Consequência

Se a tese for correcta, a arquitectura de incentivos à contratação em Portugal deve ser redesenhada. Três mudanças são necessárias.

Primeiro, condicionalidade rigorosa. Incentivos devem ser dirigidos exclusivamente a grupos com barreiras estruturais de acesso ao emprego — desempregados de longa duração, trabalhadores com baixa qualificação, regiões com desemprego persistente acima da média nacional. Subsídios genéricos devem ser eliminados.

Segundo, temporalidade obrigatória. Nenhum programa de hiring subsidy deve durar mais de três anos sem avaliação ex-post com grupo de controlo. A renovação automática deve ser proibida. A avaliação deve medir efeito líquido sobre emprego agregado, não apenas execução orçamental.

Terceiro, reafectação orçamental. Recursos libertados devem ser canalizados para políticas com maior retorno: incentivos fiscais à I&D, apoio ao investimento produtivo, programas de qualificação com certificação reconhecida pelo mercado. O objectivo não é reduzir despesa pública em emprego — é aumentar a eficácia por euro investido.

Política de emprego eficaz exige foco em produtividade, não em subsídio ao status quo. Incentivos à contratação raramente criam emprego líquido. É tempo de redesenhar a arquitectura.

Fontes

• INE, Inquérito ao Emprego (2025) — taxa de desemprego Portugal 2024-2025
• INE, Empresas em Portugal (2024) — estrutura do tecido empresarial português
• Código Fiscal do Investimento / ANI — SIFIDE II: dedução fiscal até 82,5% em despesas de I&D
• Card, D., Kluve, J. & Weber, A. (2018), "What Works? A Meta Analysis of Recent Active Labor Market Program Evaluations", Journal of the European Economic Association — revisão sistemática de programas de emprego activo
• Banco de Portugal, Boletim Económico Dezembro 2025 — projecções macroeconómicas e contexto de emprego